《南方日报》、《南方》杂志聚焦我局破解变电站邻避难题

信息来源:资讯中心
时间:2016-05-09
  “邻避问题”是城市发展中一个典型的难题。南方日报团队与南方杂志团队策划“求解邻避困境方法论”专题与“邻避效应”解专题,追本溯源采访政府、企业、专家、公众,探究邻避破解之法。广州供电局变电站建设难题探索就作为这组策划报道的典型案例:需要科普常态化,也需要规划先行做好“顶层设计”。变电站与万家灯火息息相关,支撑电网建设,城市生活更美好。
  

      1、刊载于2016年4月26日南方日报A03时局聚焦版 

 

    

  积极科普+规划先行: 

  让“闻电色变”不再成为“邻避典型” 

    

      【编者按】 

    

  变电站建设是大城市经济发展中的一个典型“邻避问题”:要解决经济社会发展导致的新增用电负荷问题,离不开变电站的建设;但人们对变电站存在电磁“辐射”、致癌危害的误读,却往往令变电站难产。 

  如何攻克这个“邻避反应”?广州供电局从难产的变电站修建过程中不断总结经验,创新摸索出一套应对“邻避效应”的方法:一方面科普宣传从“事件化”转向“常态化”;另一方面,通过建设新型政企关系,把规划前置,合法合理护航电网建设,让“闻电色变”不再成为城市发展的典型邻避问题。 

    

    

  南方日报记者 谢苗枫 见习记者 李业珅 发自 广州 

  通讯员 郝思远 

    

    

   “‘老大难’解决了!”广州供电局基建部主任冯庆燎从事变电站建设已经十几年,他口中的“老大难”即选址于广州市先烈中路的220千伏永福变电站,从2000年启动选址工作、2004年筹建、2006年环评工作陷入僵局,到2011年进入施工阶段,至今历时15年多,克服重重困难,终于要在下个月投产送电。 

  这是一个不难理解的“邻避冲突”:一方面要解决经济社会发展导致的新增用电负荷问题,离不开变电站的建设;另一方面,人们对变电站存在电磁“辐射”、致癌危害的误读却让变电站难产。如何加快推进变电站建设已经成为横亘在大中城市发展面前的一道难题。 

  广州永福变电站的建设就是其中一个,尽管较为极端,但它所呈现的因邻避问题所带来的冲突处置过程,却“倒逼”着广州供电局创新性地探索出一套应对办法和制度,近六年就建成100座变电站,让广州成为全国首个拥有300110千伏及以上变电站的省会城市。 

  广州供电局究竟用了什么良方,让“闻电色变”的变电站建设实现过去几乎不敢想象的速度? 

    

   “八年抗战”由科普打破了拉锯 

    

  422下午,家住淘金家园的李姨接孙女放学时蓦地发现,先烈中路太和岗边上施工多年的“围闭圈”不知什么时候已经拆掉了外墙,一幢崭新的“连体别墅”取而代之映入视野。 

  “看来是要通电了”,对这幢新“别墅”,匆忙而过的路人也许不知道它是一个有着220千伏电压等级的变电站,但快70岁的李姨却十分稔熟,“我媳妇还没怀孕到现在孩子都小学四年级了,家里资料一大堆,看着它被吵吵嚷嚷10多年,终于尘埃落定”。 

  数公里外,广州供电局基建项目管理团队的一干工程师也在电脑前加紧对这个变电站作3D模拟运行数据监测,为其即将投产送电做最后准备。相比起十年前的严阵以待,广州供电局宽心了许多。 

  上世纪末,越秀区作为广州老中心城区,用电负荷保持平稳增长,但越秀电网建设严重滞后于负荷增长,导致变电容量难以满足供电需求。 

  “尤其在区庄、淘金一带,房地产等开发项目密度高,造成供电负荷急骤增长,区域内多个住宅新区报装负荷已差不多达到一台110千伏主变压器的容量”,冯庆燎回忆,当时区域内只由110千伏的区庄变电站供电,主变电器长时间重载运行,,“夏季炎热时甚至需要淋水降温保供电,但长时间重载甚至过载就情况下极易出现区域性供电主网瘫痪甚至崩溃等不可想象的事故”。在负荷中心区兴建220千伏变电站,迫在眉睫。 

  2000年,广州供电局开始启动选址工作。“按照科学输送电要求,这个变电站站址需要选在太和岗2平方公里范围内,超出这一范围就无法满足负荷中心区域供电及电网规划要求。” 

  2004年,通过多方论证和协调,广州供电局选定先烈中路太和岗路段拟建永福变电站,123取得广州市《建设项目选址意见书》,进入环评阶段。 

  “事实上,从2003年开始就有附近居民对变电站修建存在抵触情绪”,广州供电局计划部主任助理吴靖先容,“但那时要在城区负荷密集区域选址难度已经极大,太和岗附近唯有永福站址符合”。 

  定址太和岗的永福变电站紧邻繁华的淘金路、永福路以及先烈路,周围有御龙庭、波尔多庄园、淘金家园等较大型住宅小区,涉及居民上万人。“环评工作一启动就遭到周边小区居民激烈反对,初期主要呈现三种担忧,一是变电站造成电磁‘辐射’,二是变电站周围工频磁场致癌,三是选址过于靠近居民区”,吴靖说,“但实际上基本是人们对变电站建设的误读”。 

  为了消除这些误读,广州供电局成立了10多个工作小组,深入到周边各街道、小区,通过制作宣传册、宣传板、组织现场座谈会等,希翼通过讲科学,理性引导公众走出认知误区。 

  然而,传统科普活动对推翻“先入为主”的假定收效甚微,2006年,永福变电站的环评工作陷入了僵局,“单是当面递交反对信件都有2000多封,甚至出现过群体聚集”。 

  “只能是亲眼看,亲手摸,才最有说服力。”吴靖说,2008年,该局分批邀请公众代表、媒体记者、意见领袖、评估专家进入已建成的变电站参观,现场测量变电站相关数值;走进变电站邻近电网员工办公楼、宿舍,感受他们的工作和生活。 

  “看到测量表上的数字真的吓了一跳”,李姨的儿子就是代表之一,他回忆,“变电站内的工频才50赫兹,而大家的手机信号频率单位是兆兹,也就是说即使有‘辐射’也比大家使用的手机要小得多”。 

  “刚开始会担心孩子因为身边这个变电站容易患病”,御龙庭居民张先生坦承,“但直到看见电网员工宿舍就在变电站旁,他们也有小孩,我就彻底放心了”。 

  以“眼见为实”的方式科普,加上媒体的二次传播,让不少居民的态度悄然发生转变,对变电站建设从恐慌到接受。 

  2011年,停滞多年的永福变电站项目完成批后公示,进入施工阶段。冯庆燎把这与公众耐心沟通、消除误解的阶段形容为“八年抗战”,让他有点意外的是,“工程一围闭施工后,就没有遭受过居民阻挠”。 

  “这可见科普的威力”,他说,“科学的理论、客观的数据比政府、企业说一百遍‘无害’都更有说服力,一旦公众打从心里认可,厌恶性设施的落地、施工就容易捋顺。” 

    

  政企携手护航电网建设 

    

  从开始选址到最后建成、投产、送电,永福变电站历时超15年。“尽管它较为极端,但当中的原因,大家也一直在检讨、总结和借鉴”,吴靖举例,比如,十多年前人们对变电站的了解有限,供电企业的科普工作未能充分满足人民群众的需要,“基本是有项目才进行宣传,因而很容易引起民众的抵触情绪和质疑”,因此,广州供电局从中汲取经验,把科普宣传从“事件化”转向了“常态化”。 

  首先,广州供电局通过搭建展览馆、制作宣传画册向市民免费派送、制作科普微影片在传统媒体和自媒体播发等途径,把电磁感应的概念与分类,电从哪里来、有什么用以及相关参数,向公众实时科普电力常识。其次,从2008年尝到甜头后,该局近年来定期组织市民、专家、媒体、意见领袖走进变电站、临近变电站的办公楼、员工宿舍等地参观,用实地检测数据说话。再次,广州供电局主要负责人主动上线参与与网友、听友、观众的互动电台、电视台节目,线下则走进社区组织现场讲座,针对民众关心的问题作出详细解答,力求增进市民对电网建设的理解,以及消除公众对变电站存在“辐射”的误读。 

  “民众不了解,只能说明科普不到位,或者相关说明缺乏说服力,大家不能以此为借口漠视民众的意见表达。”吴靖话锋一转,但科学所能表达的只是问题的一个方面,比科学更重要的是让民众信服的治理规范。 

  吴靖透露,人们对永福变电站的争议早期主要聚焦在“变电站究竟有无危害”,到了后期,周边居民的声音已经转向为“先有小区再建变电站的规划不合理”、“变电站建成后影响房价”。 

  实际上,随着常态化科普工作的渗透,人们对变电站的认识也越来越客观,近年来在居民区周边建变电站项目中,反对声音越来越集中在个别开发商故意模糊变电站土地规划的行为上,导致厌恶性设施的邻避冲突加剧。“不但给电网建设和区域经济发展造成不利影响,也为相关政府部门带来一系列棘手的难题。”冯庆燎说。 

  科普之余,怎样才能破解变电站“进城难”的问题?广州市政府有关部门、广州供电局不断总结分析,充分沟通后提出了“规划先行”的法治理念。经过多方共同努力,广州市在20102月出台了《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设管理办法》,在国内首次将变电站作为房地产配套项目进行建设,明确项目配套电力设施必须与开发项目主体同步规划、同步报建,建成后移交供电企业使用。 

  大家发现冲突就是因为老百姓在买房后才获悉变电站修建信息,感觉受骗上当,从而与开发商、供电局发生矛盾。如今,楼盘项目必须将变电站写进规划,业主们购房时清楚明了,从而避免了冲突。”吴靖说,该办法实施后,该局下辖有多个小区变电站顺利建成,居民区变电站建设所带来的许多“邻避问题”顺利化解。

  此外,广州供电局会同广州市规划局编制六种220千伏和110千伏变电站的标准设计,明确规定涉及的用地大小和建筑长、宽、高等指标,将其模块化,并纳入到《广州市社区公共服务设施设置标准》中,市民一目了然。 

  “以前有时一年只能投产五六个变电站”,冯庆燎说,“但近六年就修建了100座变电站,这个速度在过去是无法想象的,一方面与大家加大了科普的力度有关,另一方面也得益于新型政企关系的构建,通过法治,保障了源头规划”。 

  据了解,广州供电局所探索出来的这一套“积极科普+规划先行”应对由变电站建设引起的“邻避问题”的办法,已经开始在真人娱乐赌场企业内成为样本,争相复制。广州供电局有关负责人表示,“今后不能完全排除‘闻电色变’,但大家仍然会坚持不懈地做好科普宣传,紧密联系政府,做好企业担当,不断探索应对‘邻避问题’的方式、方法。” 

  420下午,在位于正佳广场路段的广州首个变电站环境信息在线监测系统前,家住附近的市民张欣指着LED屏幕所显示的其身后220千伏天河变电站内的磁场实测数据,笑着对怀孕的老婆说,“看,磁场感应强度比家里的微波炉还小,真的是放心了。” 

    

  【记者手记】 

    

  要科普教育,更要有科学思维 

    

  变电站建设属于典型的“厌恶性设施”,它所带来的“邻避冲突”困扰着不少大中城市的发展。 

  广州也不例外。 

  “十一五”期间,全市需建设110千伏及以上变电站98座,但因前期工作受阻,实际投产变电站仅为69座,电网规划实现率仅70%,也就是有三成目标变电站“难产”。究其原因,主要就是由于电网建设项目前期工作困难,平均耗时长,致使项目建设周期大为延长。而所谓的前期工作困难主要就集中在环评公示阶段,公众对变电站危害的误读提出了较为激烈的反对声音。 

  事实上,从变电站建设所引发的个别“邻避冲突”可以发现,公众对邻避设施的反感,直接来源于对风险不确定性的担忧。信息公开不足、政企与民众互动缺失固然是重要原因,但是科学常识匮乏、科普工作不够也是重要背景。 

  因而,广州供电局在一个前期工作拉锯了八年的永福变电站的建设中汲取教训,把过去灌输式、突击式的科普工作向贴近性、常态性方向转变,除简单地为变电站数据背书和“脱敏”外,还强调了变电站的贡献不仅体现在一个地方的GDP上,还在于给公众带来切实的用电利益,如春风化雨般地沁人心脾,让人们从恐慌到认知,再到接受。 

  但实际上,邻避问题还不仅仅表现在某个项目可能对社区、对公众产生安全损害的科学认知上,它许多时候甚至只是因为心理上的“不爽”。 

  比如变电站本身有无辐射等,都可以通过科学传播的途径,让公众了解清楚,可一旦进入生产或建设流程,它就由一个科知识题变成了一个社会问题,如果没有一套好的制度,在规划、选址、管理、监督等各个层面实现有效控制和监督,公众始终难以产生“信赖”。 

  广州在处置包括永福变电站建设在内的几起冲突时也发现,由于前期规划和监督不明晰,公众把对房地产开发商的矛盾指向了项目建设,延长了项目建设周期。而当其立法“明确项目配套电力设施必须与开发项目主体同步规划、同步报建”后,多个小区变电站顺利建成。 

  如今,广州用六年时间就建起100座变电站,成为全国首个拥有300110千伏及以上变电站的省会城市,当中日常科普的坚持以及政企携手打下规划先行的基础功不可没。 

  可见,在邻避项目中,科学所能表达的只是问题的一个方面,而比科学更重要的是治理能力。这些项目的解决之道不仅需要从娃娃抓起细水长流般的科普教育,还要政府和企业具备科学思维,引入“环境敏感项目”能更具前瞻性和预见性,应对邻避挑战时多一份从容不迫、少一点慌不择路。 

  中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲长期关注邻避冲突现象,她也认为,作为解决邻避问题辅助方法之一的“科普”,其内涵应该比较广泛:一方面要能普及“邻避项目”所涉及的专业常识,让公众对未来风险产生一个可测性;另一方面,对决策者提高科学素养,锻炼科学思维,有利于提高决策者的决策水平。“通过这样的‘科普’,具备相应科学常识的决策者和民众,才能产生共同对话的基础。” 

  2、刊载于《南方》杂志2016年4月15日出版刊物封面报道 

 

 

  创新制度方法的“广州供电局样本” 

    从10年建一座变电站到如今的一年建近20座变电站(6年建成100座),广州供电局创新探索出一整套应对“邻避效应”的办法和制度 

  ■本刊记者∕张亮 发自广州 

    广州是全国首个拥有300座110千伏及以上变电站的省会城市,但实际上有超过200座变电站是最近这10年才建成投用的。而正是这10年,也是广州变电站建设“邻避效应”最明显、最强烈的10年,是广州“邻避效应”的典型样本。面对日趋关注自身利益的民众,广州供电局并没有回避退缩,从当初公示到投产耗时达10年的永福变电站,到如今的一年建近20座变电站(6年建成100座),广州供电局创新探索出一整套应对“邻避效应”的办法和制度,广州供电变电站建设模式对国内其他城市应对解决“邻避效应”有着积极的示范意义。 

    “邻避效应”倒逼楼盘必须同期建变电站 

    说起“邻避效应”,广州供电局从事变电站建设十几年的基建部主任冯庆燎首先想到的是从立项到建成耗时达10年的广州永福变电站,几乎所有“邻避”行为和“邻避”冲突都能在这个案例中找到身影。 

    “因为永福变电站是在周边房地产项目出售后才建的变电站,所以永福变电站从2004年筹划建设就引发了比较强烈的‘邻避效应’,迄今已有12年。”据冯庆燎先容,除了部分居民担心辐射影响健康外,周边居民还认为是先有小区再建变电站,规划不合理,更担心变电站建成后会影响房产的价格,所以一直激烈反对。 

    实际上,在冯庆燎接手的这类居民区周边的变电站项目中,确实有开发商为了售楼,故意模糊变电站土地规划的行为,也往往会引发比较强烈的“邻避”冲突,不但给电网建设和区域经济发展造成不利影响,也为相关政府部门带来一系列棘手的难题。 

    面对一波波由电网建设带来的“邻避”冲突,广州市有关领导、广州供电局和相关政府部门并没有消极回避,而是不断总结分析、创新解决“邻避效应”新模式。在多方的共同努力下,广州市于2010年2月出台了《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设管理办法》,在国内首次将变电站作为房地产配套项目进行建设,明确项目配套电力设施必须与开发项目主体同步规划、同步报建,建成后移交供电部门使用。 

    “以前也规定过开发商必须在卖楼时公示变电站位置,但是他们要么不公示,要么就是放在犄角旮旯的位置。老百姓先买房后获悉,就有受骗上当的感觉,这也导致在事后建设变电站时,很多业主与供电局发生矛盾。如今,楼盘项目必须将变电站写进规划,业主们购房时就知道变电站在哪里,从而避免了冲突。”计划部主任助理吴靖表示,《广州市房地产开发项目配套公共服务设施建设管理办法》实施后,有30多个小区变电站顺利建成,居民区变电站建设所带来的“邻避效应”得到根本性解决。 

    科普宣传从“事件化”转为“常态化” 

    2008至2015年,广州供电局先后处理永福变电站、骏景变电站、南德变电站、猎桥变电站、美林变电站、木凯线等阻碍施工舆情,通过组织资讯媒体深入到工程建设现场采访,由专家、建设者现身说法,来顺利化解舆情,增进公众对电网建设的理解,呼吁政府部门对电网建设的支撑。与此同时,广州供电局有关负责人也发现,科普和舆论支撑最好在平时就积极开展工作,如果等到项目公示才开始,很容易引起社区居民的质疑,且收效甚微。为此,广州供电局将科普宣传工作从“事件化”转为“常态化”,有计划有步骤地定期开展,从“走进来”到“带出去”,多种科普宣传模式不断创新。 

    2008年底,首次邀请媒体记者进入广州珠江新城花穗变电站现场测量变电站相关数值;2012年联合广州市建委邀请“意见领袖”与居民代表进入广州珠江新城各个变电站进行参观与座谈;2014年底,组织一系列广府学问活动,邀请市民代表、资讯媒体进入电网参观;近期邀请“亚洲飞人”苏炳添等公众人物进入天河变电站进行参观,并现场测量电磁辐射。广州供电局有计划地组织意见领袖、媒体记者、市民代表,进入绿色智能变电站尤其是邻近电网员工工作生活办公楼、宿舍的变电站进行参观,现场实地测试变电站设备电场、磁场和声环境等参数,电网员工现身说法,力求增进市民对电网建设的理解。 

    此外,广州供电局还通过搭建展览馆、制作宣传画册、制作宣传视频等途径,从电磁辐射的概念与分类,电从哪里来、有什么用,广州变电站建设情况以及相关参数情况,向公众科普电力常识,消除公众对变电站辐射的误解。其中,南沙电力职业体验中心作为“广州电力常识馆”已接待人群超过2万人次;制作了包括《绿色能量 站放广州》《科学看待生活中的辐射》在内的多本科普手册和“电网父与子”“爱在这一站”等科普微影片,受到市民欢迎,消除了公众对变电站辐射的误解。 

    此外,从“媒体名嘴”陈扬、郑达到局领导、电力专家和社区经理,广州供电局还组织了一系列访谈、讲座以及社区活动,并邀请电磁辐射科普专家、知名主持人进行座谈,针对现场观众所关心的问题进行详细解答。 

    借助契机构筑电网建设新型政企关系 

    谈到政企关系的转变,冯庆燎认为,亚运会是电网建设的一个契机,电网建设制度得以建立起来,“政企关系”打通。 

    2011年7月,广州市政府与真人娱乐赌场企业在广州签署战略合作框架协议。根据协议,广州市政府出台并颁布实施《广州市城市高压电网规划》,把电网规划纳入城市总体规划和土地利用总体规划,预留了3座500千伏变电站、43座220千伏变电站和169座110千伏变电站站址以及相应的线路走廊。2012年,广州市政府又审议通过《关于完善工作机制加快我市电网建设的工作方案》。通过建立变电站建设用地储备责任机制等六大工作机制,解决了土地征收难等四大难题,目标是确保“十二五”期间实现广州电网建设“清理旧账、不欠新账”的目标。广州供电局会同广州市规划局编制六种220千伏和110千伏变电站的标准设计,明确规定涉及的用地大小和建筑长、宽、高等指标,将其模块化。该成果已纳入到广州市政府出台的《广州市社区公共服务设施设置标准》中,使变电站标准设计和后续的典型造价可以真正落地。 

    有了这一系列政策保障,广州电网变电站建设大提速。最明显的是,近几年基本没有拉闸限电了。据先容,2012年和2013年广州电网拉闸限电超过100万千瓦,让企业错峰用电,而2014后则几乎没有拉闸限电。 

     

    市长挂帅指挥部,支撑电网建设 

    除了抓住亚运契机外,广州供电局还善于利用各种机遇(包括自然灾害)科普宣传,建立更牢固的新型政企关系。 

    2015年10月4日,一场由“彩虹”台风引发的龙卷风袭击广州,500千伏广南变电站遭突袭后,海珠、番禺等区域出现大面积停电,这是广州23年来遭遇的最大面积停电。广州供电局在抢修5小时后,当晚恢复40.9万用户、上百万人的供电。广州供电局局长甘霖采访中表示:“这次停电事件之所以能迅速恢复供电,和2013年投产的500千伏木棉站有着密切的关系。在广南变电站失压后,通过了500千伏木棉变电站,把原来由广南变电站带的负荷,转由木棉变电站转供电。若无‘木棉’相助,这次大停电将直接导致80%中心区停电,停电时间至少7天。” 

    经过国庆期间抗击超强龙卷风抢修复电,全社会对电网建设的认识更加强烈,认识到只有坚强电网才能保障电网安全。2015年10月9日,广州市委书记任学锋审阅了广州供电局《关于广州500千伏广南变电站“10·04”停运事件的报告》,并作出重要批示:应继续加大广州市电力基础设施建设。2015年10月12日,广州市市长陈建华主持召开市政府常务会议,成立广州电力基础设施建设指挥部,由市长担任总指挥,常务副市长、分管副市长、广州供电局局长担任副总指挥,统筹协调解决电力基础设施建设存在的问题。 

    广州电力基础设施建设指挥部的成立,标志着广州供电局变电站建设进入了与政府深度紧密合作的新时期,而且还在广州各区分别成立区一级电力基础设施建设指挥中心,重点加强对电网“邻避效应”突出的变电站项目的支撑,为变电站建设提供有力保障。 

    从10年建一座变电站到如今的一年建近20座变电站(6年建成100座),广州供电局创新探索出的这一整套应对“邻避效应”的办法和制度,已经开始在真人娱乐赌场企业内经验交流,争相复制。广州供电局有关负责人表示,“由于电网项目很多,今后必然还会有很多‘邻避效应’的问题,也难免有个别项目出现‘邻避’冲突。但大家会积极探索制度方法创新,研究‘邻避’应对模式。” 

  
 
 
   
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